Имхо, решается этот вопрос просто. Госзаказ может оплачиваться заранее, вернее, на него может отпускаться аванс. Но госзаказ подразумевает приемную комиссию, или, в просторечии, цензуру, и заранее заложенные в фильм необходимые государству идеологические принципы. В противном случае продюсеры и режиссеры творят на свой страх и риск, то бишь государство покупает у них их произведения лишь в том случае, если эти произведения дают именно тот результат, который государству требуется. А это, опять же, подразумевает приемную комиссию, то бишь ту же цензуру. Только уже по результату, а не на момент замысла.
По-моему, первый вариант как раз и реализовывался в советские времена, а второй полностью соответствует интересам современной государственной системы. Хотят обойтись без цензуры, ориентироваться на бизнес-результат, на полученные доходы - на здоровье, только тогда при чем здесь государство и государственные деньги? Пусть идут к бизнесменам и доказывают, что их будущий фильм принесет доход.
Справедливо?